二是对政府环保机关及其公职人员的严格责任追究制度，保障监督机关对失职、渎职的政府环保机关及其公职人员问责有法可依，有严法可依。

该观点作者将在另外一篇题为地方自治的宪政之维中论述之。[15]这部分权力是特别行政区可直接行使的相关权力，无须中央政府在具体事务中作进一步授权。

2006年6月27日全国人大常委会通过《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》授权澳门特别行政区政府自横琴岛澳门大学新校区启用之日起，依澳门特别行政区法律实施管辖。一是就基本法中规定的具体授权而言。前已述及，单一制国家的授权逻辑决定了先有国家后有地方，而我国在中央与地方关系上，先有国家权力，后有地方权力，先有中央政府，后有地方政府，是毋庸置疑的。[5]萨孟武：《政治学》，转引林纪东《民国宪法释论》，台北：台湾明文印刷厂1981年版，第311页。[7]众所周知，《基本法》是全国性法律，体现的是国家主权通过宪法及宪法性法律授权给地方的授权逻辑，这种自治的授权性自治性质是明显的，特别行政区自身没有自主组织权，当然也就不能自主制定根本组织法。

世界许多国家宪法的晚近发展的确改变着传统的单一制与联邦制国家的界线，以致使二者区别变得越来越少，单纯地从宪法文本中去归纳与研究的确十分困难。基本法第19条规定的香港特别行政区享有独立的司法权和终审权，特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉。在以上三种情况下，发生纠纷或直接处理纠纷的机关（通常是下级机关）与向常委会提出法律解释的机关（往往是上级机关）不是一个机关，提出法律解释的机关在此对法律解释的请求有一种过滤和筛选的作用。

所以，议案不仅要有理由、依据，还要有具体内容，否则，全国人大及其常委会就无法进行审议，也无法交付表决。宪法诉愿 党的十八届四中全会《决定》提出要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。[18] 时任全国人大常委会委员长的李鹏承认：在实际工作中，常委会作出的法律解释不多，难于适应司法实践提出的要求。本文认为，我国宪法解释程序的关键点，在于如何设计宪法解释程序的提起人，在目前的体制下，宪法解释能不能发挥作用，能发挥多大的作用，在很大程度上要看宪法解释程序提起人的范围有多大，那些最能激活解释体制的活生生的社会力量能否被纳入到体制中去。

《专家建议稿》第9条否定全国人大各专门委员会的宪法解释提出权，理由不甚清楚，[6]从它在第9条增加了60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团的提起权来看，并不是要否定立法机关主动解释的模式。三是一审检察院向最高检察院提出请求，由最高检察院向全国人大常委会提出请求（一审检察院——最高人民检察院——全国人大常委会）。

[24] 该《决议》第二点规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。[10] 此处应为人大及其常委会而不限于人大常委会。关于检察院在刑事案件中的宪法解释请求问题，可以有四种选择：一是一审检察院向在审法院提出请求，由在审法院向最高法院请求，最高法院再向全国人大常委会提出请求（一审检察院——一审法院——最高人民法院——全国人大常委会）。《专家建议稿》第11条还规定：任何人认为自己的基本权利受到国家机关和国家工作人员的侵害，穷尽所有的法律途径仍得不到救济时，可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的请求。

参见王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第282、305页。3、检察机关 《专家建议稿》在规定具体审查性解释的请求时，只规定了最高法院有此提起权，未提及最高检察院。该条与《专家建议稿》第10条第2款规定的当事人请求权有紧密联系，往往是作为当事人提出的解释请求被拒绝后，才进入宪法诉愿渠道，提出解释请求。刘庆才：《法院是否有权调取公民的通信资料？》，找法网2013年06月04日。

二、《立法法》规定了而《专家建议稿》未规定的提起人 《专家建议稿》第9条第1款规定的〔抽象审查性解释的请求主体〕基本肯定了《立法法》第46条关于法律解释提起人的规定，包括国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，但取消了全国人民代表大会各专门委员会，即《立法法》第46条规定的法律解释提起人包括全国人民代表大会各专门委员会，而《专家建议稿》第9条抽象审查性解释的请求和第10条具体审查性解释的请求所规定的宪法解释提起人都没有全国人民代表大会各专门委员会。本文系2015年北京市社会科学基金重大项目《我国宪法实施制度的改进与完善》(项目编号503000120401)的阶段性成果。

进入 马岭 的专栏 进入专题： 宪法解释 提起人 宪法诉愿 。为什么法律解释不需要提出解释内容？第一，提出解释要求是因为提出者不清楚法律规定的含义，所以才要求解释，如果提出解释要求的机关能够提出具体的解释内容，说明提出者对法律的含义是清楚的，也就无需要求解释了。

从第二点来看，在法律执行过程中遇到需要作法律解释时，应当先向其上级机关提出，上级机关能答复解决的，则无需提出立法解释要求。之后《地方组织法》1986年增加了较大的市的人民代表大会为地方性法规的制定主体，2000年出台的《立法法》进一步对较大的市的地方立法权的权限、立法事项、批准、公布、效力、备案等相关事项作出了较为系统的规定。还有《专家建议稿》第10条第2款的规定：当事人认为所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触，向人民法院书面提出的，而人民法院（或法官）认为确实存在抵触的，应裁定中止诉讼程序，提请最高人民法院，由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。具体审查性解释的提起人。[15] 如最高法院大量的司法解释明显是脱离具体案件的，表现出立法权的属性。[12] 《较大的市》，百度百科，2015年1月21日访问。

但在抽象审查性解释的请求中，发生纠纷的机关与提起宪法解释的机关应当是同一个机关，这应是宪法解释与法律解释的区别之一，如法国议员1985年因对政府的有关法案不满而将其提交宪法委员会审查。[14] 德国《联邦宪法法院法》第76条规定的抽象的法律法规审查的提起者包括联邦政府、州政府、联邦议院1/3的议员，其中州政府的提起权是缘于州法律与联邦基本法或联邦其他法律是否一致产生分歧或疑义。

在此我们应高度重视城市文明对国家宪政建设的引领作用，大城市拥有较高的科学技术和文化水准，社会分工细致，专业化程度较高，人才集中，信息发达，思想开放，不仅在当地经济发展中发挥着重要作用，而且在政治、文化各方面都走在时代的前列，这是应当充分利用和开发的资源。鉴于《立法法》第46条规定法律解释的提起人包括最高人民法院、最高人民检察院、并没有区分两高的提起权有何差别，在实践中又已有最高检察院直接向全国人大常委会提出法律解释的先例，[23]并且根据《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》，最高检察院与最高法院都有对具体适用法律问题的司法解释权，[24]因此按照现行制度推论，应该采用上述模式中的第三种，即一审检察院向最高检察院请求宪法解释后，由最高检察院决定是否向全国人大常委会提出宪法解释，这是与目前体制较为衔接、也较为稳妥的模式。

第10条第2款规定当事人也只能向人民法院书面提出、人民法院（或法官）再提请最高人民法院，由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。注释: [1] 韩大元等：《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》及其说明，中国宪政网，2014-10-29。

这里的问题是，《专家建议稿》的第9条第1款和第10条都涉及最高法院的提请权，前者属于抽象审查性解释请求，后者属于具体审查性解释请求。笔者认为，《立法法》规定的法律解释提起人都应是宪法解释的提起人，在现行体制下，专门委员会的提起权还是应当保留的，但应有所变通：既然对法律解释各专门委员会均有权提出，那么，宪法的根本法地位使宪法解释的提起应当更严格，应限于各专门委员会中的法律委员会提出，最好是成立宪法委员会，由宪法委员会提出。[3] 《立法法》2000年公布时为第43条，2015年3月《立法法》修正后为第46条（但该条内容没有修改）。《专家建议稿》第7条〔请求解释的主体〕规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位组织和个人，可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。

2、较大市的人大及其常委会[9] 《立法法》第46条规定的法律解释提起人和《专家建议稿》第9条第1款规定的宪法解释提起人都包括省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，[10]除此之外其它地方机关是否也应有宪法解释的提起权呢？ 笔者认为，可以考虑赋予较大市的人大及其常委会宪法解释的提起权。[6] 韩大元教授在《宪法解释程序法的意义、思路与框架》一文中对此没有说明理由。

[7] 如果能成立独立、平行于常委会的宪法委员会，由其负责宪法解释等工作最好。解释权本质上是对法律实施后出现的具体问题的补救措施，它们通常发生在司法领域，我国法制建设的实践证明，根据实际情况、特别是根据司法实践中遇到的问题，有些法律条文本身需要明确界限，这是保证法律正确实施的一项重要工作。

[13] 如大连市1984年就向全国人大常委会提出，大连作为国务院批准的享受省级经济管理权限的市，是否可以享受省人大制定地方性法规的权限？1985年再次提出我市人大常委会可否审议拟定中外合资、中外合作企业和外资企业工会的地方性法规草案？王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第276、288页。首先可以由省一级领导机关主持调解解决，调解不成，也可以由法院判决。

那么省级和较大市的行政机关是否也应该有权提起宪法解释？鉴于地方各级政府在性质上是同级人大的执行机关，是当地的行政机关，其执行的主要是国家法律法规和本地人大的决定而非宪法，其行政也主要是依法行政而不是依宪行政，即使偶尔在工作中涉及到宪法问题，有解释宪法的需求，也可以通过同级人大及其常委会提出。这并不是挑战中央（全国人大常委会），恰恰相反是给全国人大常委会行使权力提供更多的机会，不仅省级地方而且市级地方都能及时反馈宪法实践中的问题给中央，更便于中央了解情况，作出回应，这对加强中央和地方的沟通与交流、共同保障宪法实施可能是有益的。[20]本文认为在此有两种方案可供选择，一是赋予地方各级法院、专门法院（或法官）在案件审理过程中直接向全国人大常委会提出宪法解释请求的权力，把来自一线审判实践的活生生的现实矛盾和法律诉求直接提交到全国人大常委会面前，由其判断和解决，这拉近了国家立法机关与基层、与社会的关系，有利于树立人大的威信，减少了沟通渠道（不经过最高法院的把关），提高了工作效率，也有利于维护当事人的权利和利益。俄罗斯的联邦会议两院1997年分别向联邦宪法法院提出解决它们与总统争议的要求。

二是一审检察院向同级法院提出请求，由同级法院直接向全国人大常委会提出请求（一审检察院——一审法院——全国人大常委会）。上级机关不能答复解决但认为没有提起立法解释必要的，也不必向常委会提起解释。

[19] 2、地方各级法院 地方各级法院每年审理大量案件，这些案件大部分可以依据法律直接判决，少量的可能会涉及法律解释，极少数的可能需要提起宪法解释。[9] 较大市包括省会城市、特区城市和国务院特批的设区城市。

抽象审查性解释的提起人。其中穷尽所有的法律途径仍得不到救济也是一种过滤性程序，可见在具体审查性解释和宪法诉愿中，最初要求解释的组织或个人都应当先寻求其他能够解决问题的途径，不论法律解释还是宪法解释，都是如此。